Parlamento e patrimônio cultural imaterial: salvaguarda ou demagogia?


Portando no currículo a experiência de gestor máximo e de consultor jurídico da Secretaria da Cultura do Município de Sobral – Ceará, cujo centro histórico é conjunto tombado pelo IPHAN, Artur Paiva compartilha a substância de sua dissertação de mestrado, defendida perante a Universidade de Fortaleza, na qual aborda a outra face da moeda: as problemáticas relativas às falsas proteções legislativas dadas ao patrimônio cultural material.

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Conheça o autor e a obra a partir da Apresentação e do Prefácio, feitos, respectivamente, pela Desembargadora Federal Inês Virgínia Prado Soares e pelo Professor Humberto Cunha Filho.

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APRESENTAÇÃO

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Este livro é uma contribuição valiosa para a reflexão e compreensão da  proteção do patrimônio cultural imaterial no cenário brasileiro. Fruto de pesquisa de mestrado, Artur Paiva analisa, em texto elegante e de leitura agradável, os desafios na tutela jurídica dos bens culturais imateriais, após a Constituição de 1988, a partir da perspectiva do federalismo cultural e do conflito de atribuições entre os Poderes republicanos, especialmente entre o Executivo e o Legislativo.

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​Para tratar do assunto, o autor elege como motes a produção normativa e a experiência de gestão municipal do patrimônio cultural imaterial em Sobral, município cearense. E a escolha não poderia ser mais feliz: seja porque permite ao público leitor compreender o mosaico protetivo do patrimônio cultural imaterial no federalismo brasileiro, com suas dificuldades mas também com a potencialidade da atuação dos Poderes Legislativo e Executivo para a tutela dos bens culturais imateriais; seja porque Artur Paiva tem o tal “lugar de fala”, por sua ligação visceral com o mundo da cultura, como pesquisador da doutrina dos direitos culturais e do patrimônio imaterial e gestor público na área cultural em Sobral/CE. Bem antes de publicar este livro, Artur já era músico profissional (pianista, compositor e arranjador) antes de seu ingresso no curso de Direito. Após formado, além da docência e da advocacia, exerceu a presidência da Comissão de Direitos Culturais da subseção de Sobral da OAB/CE por três vezes. Foi ainda Coordenador de Cultura da Secretaria da Cultura, Juventude, Esporte e Lazer de Sobral, entre 2017 e 2019,  deixando o cargo para mergulhar na pesquisa de mestrado na Universidade de Fortaleza (Unifor), sob orientação do professor Humberto Cunha, uma das maiores referências do Brasil na temática dos Direitos Culturais.

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A Constituição brasileira e os documentos internacionais mencionados indicam que, em sua essência, a proteção dos bens imateriais apenas tem sentido em um contexto vivo, de compartilhamento de experiências e de conhecimentos em uma perspectiva interdisciplinar. Por isso é tão interessante refletir sobre a posição do autor, espinha dorsal do livro,  no sentido de que “os bens reconhecidos por lei como integrantes do patrimônio cultural imaterial devem ser submetidos ao reexame, no âmbito do procedimento administrativo conduzido pelo Executivo municipal, por parte do Conselho Municipal do Patrimônio Cultural, com vistas à validação ou cancelamento do título concedido pelo Legislativo, em respeito ao Federalismo Cultural, Separação de Poderes, Devido Processo Legal e participação ativa da comunidade na gestão do patrimônio cultural imaterial.”

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Nota-se que recorte da pesquisa decorreu da vivência do autor como gestor e de sua experiência acerca dos problemas gerados quando as leis sobralenses reconheciam ou declaravam determinadas manifestações como representantes do patrimônio cultural imaterial local, sem seguir o rito procedimental previsto administrativamente para tal reconhecimento. Fica bem nítido no livro que este trâmite precisa se desenvolver no âmbito do executivo, coordenado pela pasta da cultura (ou afim), com a realização de estudos e análises acerca do atendimento de requisitos normativos e de observância da participação da comunidade, especialmente dos grupos detentores dos saberes, práticas e memórias. Em diversas passagens, Artur Paiva se posiciona com firmeza sobre esse ponto, que é central em sua pesquisa, afirmando que “admitir que o Poder Legislativo possa proceder ao registro ou tombamento de bens por meio de edição de lei, é assentir, no mínimo, com a mitigação do papel legal atribuído ao Poder Executivo, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Por mais que se suscite que haveria respeito ao princípio democrático, (…), a legitimidade da decisão estaria verificada tão somente pelo critério quantitativo (decisão da maioria) e não da acurada investigação da presença dos pressupostos constitucionais em torno do bem em análise.”

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Inspirado nas normas locais, especialmente na Constituição e no Decreto 3351/2020), na Lei do Estado do Ceará n° 13.427/2003 e pela Lei Municipal n° 1.697/2017 (município de Sobral), o autor lança luzes para a normativa internacional, especialmente a Convenção para Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial, 2003, Unesco, quando fala da “necessidade de garantir a participação mais ampla possível das comunidades, dos grupos e, quando cabível, dos indivíduos que criam, mantêm e transmitem os bens intangíveis, bem como na necessidade de associá-los ativamente à gestão do patrimônio cultural imaterial”.

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É muito rico, para o público leitor, ser provocado a refletir sobre os desafios no reconhecimento formal do patrimônio imaterial, pelo Executivo ou Legislativo municipal, sob a perspectiva constitucional e também da produção normativa da comunidade internacional.

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O patrimônio cultural brasileiro, de acordo com a Constituição, é constituído pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: formas de expressão, modos de fazer, criar e viver, criações científicas, artísticas e tecnológicas, obras objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais e conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico (art. 216 da CF).

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Assim, a Constituição abarcou a imaterialidade na consideração dos bens que integram o patrimônio cultural brasileiro, não somente indicando que tanto as formas de expressão como os modos de fazer, criar e viver e as criações científicas, artísticas e tecnológicas são bens culturais (incisos I, II e III do art.216), como também ampliando os instrumentos protetivos dos bens culturais (art. 216, §1º), com uma ruptura clara da exclusividade ou preponderância do Tombamento, instrumento mais conhecido e lembrado quando se fala de proteção do patrimônio cultural.

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Nesse contexto, o Decreto 3.551, de 4 de agosto de 2000, que “institui o Registro dos Bens Culturais de Natureza Imaterial e cria o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial”, trouxe um nova vertente, caracterizada, desde a sua formulação, por um caráter eminentemente participativo, contribuindo para conferir maior legitimidade a essa política. Este Decreto completou 20 anos de vigência em 2020 e é considerado um caso de norma bem sucedida. Talvez esse êxito decorra da conjunção do momento de seu ingresso no sistema de proteção dos bens imateriais com o esforço hercúleo de profissionais e pesquisadores, que se dedicaram, com técnica, criatividade e competência, para que a política pública veiculada vingasse.

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Havia uma vontade contida e uma longa espera. Vale lembrar que, em nosso país, a percepção da necessidade de proteger os bens intangíveis já pairava no ar desde os anos 1920. As discussões que antecederam o Decreto 25/37 (conhecido como Lei do Tombamento) se deram sob a influência do movimento modernista, na década de 1920, que buscava a valorização da identidade brasileira e seus vários elementos. Ali estavam as sementes, que foram vitaminadas com ideias mais arejadas, baseadas na valorização da diversidade, da  participação da comunidade e inclusiva, com a valorização da produção cultural dos variados grupos formadores do patrimônio imaterial brasileiro.

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No plano internacional, os movimentos dos povos das ex-colônias espoliadas (países africanos e Índia) já chamavam atenção para a necessidade do respeito àdiversidade cultural desde a década de 60, não somente nas manifestações culturais, mas também na manutenção do patrimônio cultural no território de cada povo. E nos anos 1980,liderados pela Bolívia, alguns países solicitaram formalmente à Unesco a realização de estudos que apontassem formas jurídicas de proteção às manifestações da cultura tradicional e popular. O resultado foi a edição, em 1989, da Recomendação sobre a Salvaguarda da Cultura Tradicional e Popular pela Unesco, um documento que reconhece que os bens intangíveis têm importância e impacto não somente nas relações culturais entre os povos, mas também nas relações sociais, econômicas e políticas.

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Em 1997, a Unesco criou uma nova distinção internacional intitulada Obra-prima do Patrimônio Oral e Imaterial da Humanidade, concedida a espaços ou locais onde são regularmente produzidas expressões culturais e a manifestações da cultura tradicional e popular. A criação do título foi a forma de alertar a comunidade internacional para a importância dessas manifestações e para a necessidade de sua salvaguarda, uma vez que compõem o diversificado tesouro cultural do mundo.

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A primeira Proclamação das Obras-Primas do Patrimônio Oral e Imaterial da Humanidade foi em 2003 e dos 28 itens acrescentados à lista das Obras-primas da Humanidade estão a Arte Kusiwa — Pintura corporal — e a Arte gráfica Wajãpi, candidatura preparada pelo Museu do Índio, que retrata a cosmologia e a linguagem gráfica dos índios Wajãpi, do Amapá. A segunda proclamação de bem brasileiro ocorreu em novembro de 2005, quando o Brasil foi novamente contemplado com a inclusão do Samba de Roda no Recôncavo Baiano na lista. Em 2012, foi a vez do Frevo: expressão artística do Carnaval de Recife ser proclamado como patrimônio da humanidade; e em 2013, o Brasil novamente teve uma candidatura vencedora e o Círio de Nossa Senhora de Nazaré (Pará) foi aclamado como patrimônio da humanidade. Na última década, tivemos o reconhecimento de mais dois patrimônios brasileiros como patrimônios da humanidade: a Roda de Capoeira e o Complexo Cultural do Bumba meu Boi do Maranhão.

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A criação da distinção intitulada Obra-prima do Patrimônio Oral e Imaterial da Humanidade (1997) e a Recomendação sobre a Salvaguarda da Cultura Tradicional e Popular (1989) institucionalizam uma nova concepção de patrimônio cultural imaterial, que foi traduzida e consolidada em 2003, pela Convenção para Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial da Unesco.

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É simbólico que o lançamento deste livro, decorrente de dissertação de mestrado defendida em 2020, coincida com o aniversário de 20 anos desta  Convenção de 2003, que reconhece que os processos de mundialização e de transformação social, ao mesmo tempo em que criam as condições propícias para um diálogo renovado entre as comunidades, também trazem consigo os fenômenos de intolerância e graves riscos de deterioração, desaparecimento e destruição do patrimônio cultural imaterial, especialmente por causa da falta de recursos para sua salvaguarda.

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A salvaguarda, na Convenção Patrimônio Cultural Imaterial de 2003,  é entendida como as medidas encaminhadas a garantir a viabilidade do patrimônio cultural imaterial, compreendidas a identificação, documentação, investigação, preservação, proteção, promoção, valorização, transmissão (basicamente por meio do ensino formal e informal) e revitalização deste patrimônio em seus distintos aspectos.

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No debate proposto por Artur Paiva neste livro, é possível vincular a Convenção de 2003 da Unesco e da Constituição à experiência do Registro nos âmbitos nacional, estadual e municipais e aos desafios enfrentados pelos gestores das políticas públicas culturais nos Estados e Municípios brasileiros. Como se sabe, o Registro é instrumento que tem por principal objetivo o de contribuir para a continuidade dos bens culturais de natureza imaterial, visando a sua sustentabilidade, o que só pode ser alcançado com a progressiva autonomia dos detentores, não apenas na produção, reprodução e transmissão dos bens registrados, como também na gestão de sua salvaguarda. Esta finalidade guarda relação intrínseca com o dever de realização de tarefas culturais pelo poder público e orienta a formulação e execução de políticas culturais nessa seara.

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Como sergipana de nascimento e cearense de coração, confesso que a leitura desse livro renovou meu olhar e aumentou minha expectativa em relação aos debates (ou ao silêncio) sobre a recente Lei n° 14.555, de 25 de abril de 2023, que reconhece as festas juninas como manifestação da cultura nacional. Esta lei, que brotou da vontade do legislativo nacional, passando à margem do procedimento de registro no IPHAN, foi festejada por muitos porque formaliza um patrimônio imaterial que não somente fortalece e valoriza a cultura nordestina, mas também gera renda e promove o desenvolvimento regional, mas também causou estranhamento aos que estudam o assunto e zelam pela técnica.

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Por isso, quando essas inquietações e polêmicas surgirem, a leitura deste livro contribuirá para o debate qualificado. Como acontece de vez em quando: o sol brilha em Sobral e ilumina o mundo!

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São Paulo, Junho de 2023

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Inês Virgínia Prado Soares

Mestre e doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Desembargadora Federal no TRF3.  Autora dos livros “Direito ao (do) Patrimônio Cultural brasileiro” (Editora Fórum, 2009) e Arqueologia e Direitos Humanos, em coautoria com Pedro Paulo Funari (Editora Appris, 2019).

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PREFÁCIO

Estudar as questões do patrimônio cultural é algo muito complexo, principalmente no universo do Direito, dado que para muitas teorias jurídicas este seria um produto cultural. Na realidade, trata-se de uma questão de jogo de poderes, sintetizada pelo silogismo de que se pelo Direito se regem as relações sociais (premissa maior), mas pela cultura e/ou seu patrimônio se controla o Direito (premissa menor), ter ascendência sobre o que é cultural equivale a ter superpoderes, inclusive sobre o Direito (conclusão).

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Certamente, embora seja o mais substancial, este é o mais invisível ponto de vista da pesquisa de Artur Paiva sobre o “conflito de atribuições entre os poderes republicanos na proteção do patrimônio cultural imaterial: uma análise do caso do município de Sobral/CE”, que está na base originadora do livro ora prefaciado.

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Embora o Brasil tenha feito, de longo tempo, uma clara opção pela doutrina de Montesquieu, temperada pela práxis norte-americana da forte separação potestativa, em que o Poder Legislativo é o responsável pela edição das normas em abstrato, cuja aplicação em concreto é de responsabilidade do Poder Executivo (no exercício da atividade administrativa) e do Poder Judiciário (na solução de litígios), parece que todos querem controlar os rumos do patrimônio cultural, adotando providências que não são típicas de suas atribuições.

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Sob essa estrutura, portanto, as coisas fluiriam dentro da normalidade se o Poder Legislativo editasse as leis de proteção do patrimônio cultural, cuja proteção efetiva seria levada a efeito pelo Poder Executivo, através da realização de política públicas; somente no caso de algum conflito, o Judiciário daria solução pontual à querela, mas com o extremo cuidado de jamais se substituir àquilo que é atribuição constitucional de outros poderes.

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Tudo se passa à brasileira, porém, bem aos moldes do caldeirão jurídico-cultural, gerador de um hibridismo que transcende a medida do razoável e gera teratologias que, no universo do direito pode se chamar de insegurança jurídica. Tem-se, por exemplo, que o Judiciário e seu ativismo crescente, não raro, lança e retira medidas protetivas do patrimônio cultural, inclusive atribuído a determinados institutos os efeitos de outros (inventários com força de tombamento; tombamento com força de registro etc.), o que elimina a própria razão diferenciadora de suas criações e existências.

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Mas o Poder Judiciário ao menos tem o álibi de dizer que atua por provocação, diferentemente do Poder Legislativo que adota as próprias iniciativas, estas que formam a preocupação principal desta obra de Artur Paiva. Este Poder é cada vez mais assíduo em reconhecer a certos bens e manifestações o caráter de patrimônio cultural, desde os muito razoáveis, se tal atribuição fosse sua, até as que se tornam anedóticas, de tão bizarras que são. Por que isso acontece?

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Tirante o que já foi dito na abertura desde prefácio, juridicamente é provável que decorra de uma interpretação atabalhoada do Art. 48 da Constituição Federal, segundo o qual, com a sanção do Presidente da República, “cabe ao Congresso Nacional […] dispor sobre todas as matérias de competência da União”, o que é replicado nas congêneres dos outros entes da federação, como são os casos, respectivamente, do Art. 50 da Constituição do Ceará e Art. 35 da Lei Orgânica do Município de Sobral, as mais diretamente usadas e referidas no trabalho. Esse poder, aparentemente ilimitado, porém, é contido não só pela expressa previsão do compartilhamento da função legislativa com o Chefe do Executivo, mas pela já referida natureza de cada Poder da República.

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No plano federal, a frequência da prática se mostrou tão intensa que os consultores legislativos da Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados se viram na obrigação de editar a Súmula nº 1/2013, com recomendações aos relatores parlamentares, uma das quais faz expressa referência a “projeto de lei que pretende o reconhecimento de bem de natureza imaterial como manifestação da cultura nacional ou como parte do patrimônio cultural brasileiro” que, pelo didatismo, merece transcrição integral:

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A rigor, não existe impedimento legal para se reconhecer determinado bem como manifestação da cultura nacional, embora a juridicidade de tal iniciativa possa ser questionada pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Iniciativas dessa natureza cumprem o papel de contribuir para legitimar o caráter cultural de determinadas manifestações, particularmente daquelas que sofrem algum tipo de preconceito social. Recomendação ao Relator: aprovar ou rejeitar, com base na análise do mérito da proposta.

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Por sua vez, no caso de iniciativas legislativas que pretendem reconhecer oficialmente determinado bem como parte do patrimônio cultural brasileiro ou como patrimônio imaterial, existe obstáculo legal, na medida em que essa é uma atribuição do Poder Executivo, mais especificamente do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), órgão afeto ao Ministério da Cultura. Tal incumbência foi conferida pelo Decreto-Lei nº 25, de 1937, que “Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional”.

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O documento legal que regulamenta, especificamente, a proteção do patrimônio imaterial brasileiro é o Decreto nº 3.551, de 2000, que “Institui o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial e cria o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial”. O Registro a que se refere o Decreto – e que constitui o reconhecimento oficial de determinada expressão como parte do Patrimônio Cultural Imaterial do Brasil – é um ato administrativo.

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Segundo a regulamentação vigente, o Registro de determinada manifestação ocorre a partir de processo administrativo que pode ser provocado pelas seguintes partes: o Ministro de Estado da Cultura, instituições vinculadas ao Ministério da Cultura, Secretarias de Estado, de Município e do Distrito Federal e sociedades ou associações civis. A análise dos processos de registro é estritamente técnica e cabe ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, sob a supervisão do IPHAN.

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É importante assinalar que o reconhecimento oficial de determinado bem ou expressão como patrimônio imaterial, ou seja, o Registro, significa mais do que a mera atribuição de um título. Seu principal efeito é administrativo, na medida em que estabelece, para o IPHAN – um órgão do Poder Executivo – uma série de obrigações relativas à salvaguarda do bem registrado.

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Recomendação ao Relator: i) rejeitar o Projeto de Lei e dar seguimento à proposta por meio de Indicação ao Poder Executivo ou ii) aprovar o Projeto de Lei na forma de Substitutivo que o transforme em proposta de reconhecimento do bem como manifestação da cultura nacional.

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Diferentemente, a pesquisa de Artur Paiva foca-se na experiência do Município de Sobral, onde nasceu, formou-se como músico, jurista, docente e gestor cultural. Essa opção de recorte, longe de diminuir, amplia enormemente o valor da obra, por múltiplas razões. Uma delas decorre do fato de que o autor contextualiza a salvaguarda do patrimônio cultural como direito humano e fundamental, o que lhe dá feições universais e obriga ao estudo de todos os tipos de normas, doutrinas e jurisprudências atinentes à matéria, desde as internacionais até as locais.

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Neste ponto, cabe bem a lembrança, para efeitos metafóricos, de que Albert Einstein comprovou a teoria da relatividade em Sobral (aliás, a cidade possui o Museu do Eclipse, para celebrar o feito datado de 29 de maio de 1919), ou seja, isso lembra que os conceitos de local e de universal são apenas uma questão de ótica e, talvez, nem disso, se lembrarmos o conselho de Tolstoi quando disse que “se queres ser universal, cante a tua aldeia”.

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Ao cantar as experiências de sua aldeia relacionadas à salvaguarda do patrimônio cultural imaterial, Artur Paiva propiciou outra universalização, pois os mais de 5.500 municípios brasileiros enfrentam problemas análogos, para a solução dos quais a obra ora apresentada joga luzes para o entendimento das distintas matrizes que o geram, o que é o passo primordial para encontrar as melhores soluções.

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Portanto, por variados motivos, vale muito a leitura!

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Francisco Humberto Cunha Filho (Professor do PPGD/UNIFOR)